农业综合开发的作用

　　粮食安全是社会和谐的重要基础。我国人口众多，粮食安全既是重大的经济问题，也是不可忽视的政治问题。我国18.31亿亩耕地中，高产稳产、旱涝保收的高标准农田不足6.5亿亩，农业抗灾能力不强，农业综合生产能力不高与不稳定的问题并存，国情决定我们只能基本立足国内解决粮食问题。农业综合开发通过加强中低产田改造和中型灌区节水配套改造，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力。农业综合开发自1988年实施以来，截止到2005年底，累计改造中低产田4.67亿亩，新增和改善灌溉面积4.32亿亩，新增粮食生产能力828亿公斤、棉花生产能力15.9亿公斤、油料生产能力41.1亿公斤、糖料生产能力252.1亿公斤，为保障国家粮食安全、促进城乡社会稳定作出了重要贡献。

　　思路和任务

　　社会要和谐，首先要发展。农业综合开发作为国家支持和保护农业发展的战略性措施，要自觉服从和服务于构建和谐社会的大局，全面贯彻党的十六届六中全会精神，按照落实科学发展观、发展现代农业、建设新农村、构建和谐社会的要求，较大幅度增加投入；以粮食主产区为重点，以提高农业综合生产能力为核心，着力加强农业基础设施建设，改善农业生产条件；积极扶持农业产业化龙头企业，发展农业产业化经营，促进农民增收；推进机制创新，加强资金和项目管理；为提高农业综合生产能力、确保国家粮食安全、增加农民收入、推进新农村建设和和谐社会建设作贡献。

　　根据这个要求，农业综合开发在发展现代农业、建设新农村、构建和谐社会中的主要任务是：

　　以改造中低产田为重点，加强农业基础设施建设。首先要加快中低产田改造，其次要大力发展节水农业，三要加强中型灌区节水配套改造项目建设。

　　以扶持龙头企业为重点，积极推进农业产业化经营。一是加大对重点产业化龙头企业的扶持力度。通过连续、重点扶持，促进区域优势主导农业产业和农村经济发展，努力增加农民收入，大力推进“农业大县”向“农业强县”转变、“农业大省”向“农业强省”转变。二是发挥区域比较优势，建设优质特色农产品高效种植养殖基地，努力推进农业产业结构调整。按照“龙头＋基地＋农民”形式，进一步加大产业化基地建设，整体推进区域优势主导农业产业发展。通过项目建设，扩大农业标准化生产基地规模，提高农业种植、养殖集约化生产水平，进一步提高农产品质量和市场竞争力。三是扶持农副产品储藏保鲜、产地批发市场等流通设施项目建设，努力提高农产品流通水平。四是积极扶持农民专业合作经济组织，努力提高农业生产的组织化程度，加强农村制度创新。

　　以生态综合治理为重点，保护和改善农业生态环境。首先要加强项目区农田林网建设。围绕中低产田改造，在平原地区，重点搞好农田防护林体系建设；在丘陵山区，重点搞好项目区周边地区水土保持林和水源涵养林建设；在生态脆弱和土壤沙化地带，重点搞好农田防护林和防风固沙林建设，为建设高标准基本农田提供生态屏障。其次要加强生态综合治理。以西北地区、内蒙、河北坝上地区和黄河故道等生态脆弱地区为重点，加大生态综合治理的力度。三要与相关部门合作抓好生态项目建设。

　　以推广先进适用的农业技术为重点，支持农业科技入户工作，推动农业科技进步，促进农业增长方式的转变。一要加大农业先进适用技术推广应用力度。以创新和改革科技推广费使用管理机制为突破口，大面积推广应用农业、林业和水利等方面的先进适用技术，特别是新品种、新技术和农产品质量标准方面的技术，努力提高农业综合开发科技水平与效益，使项目区农业优良品种覆盖率和先进成熟适用技术入户普及率明显高于当地非项目区。二要抓好世行贷款农业科技项目建设。三要加强对农民的技术培训。通过多种途径和方式，改善项目区农民接受新知识、新技术的外部条件，增加农民接受教育培训的机会，不断提高农民的科学种田水平。四要不断增强农业科技推广服务能力。

　　对策措施

　　创新开发机制，切实加大对农业综合开发的投入。首先，中央和地方财政要加大对农业综合开发的资金投入。其次，鼓励和引导农民增加农业综合开发投入。农民群众是新农村建设与和谐社会建设的主体。要坚持“以农民为主体”，实行“民办公助”，积极开展以奖代补、拍卖产权、尊重农民意愿、吸收农民参与工程建设管理工作，让项目区农民充分享有工程建设知情权、参与权与监督权，鼓励和引导项目区农民对其直接受益的工程建设筹资投劳，努力加大农业综合开发的投入力度。第三，吸引信贷资金和其他社会资金增加对农业综合开发的投入。要改革和完善财政资金投入方式，进一步探索财政资金扶持农业基础设施建设和农业产业化经营的方式方法，有条件的地方还可以探索建立健全信贷资金风险补偿机制。第四，积极探索农业综合开发资金与其他支农资金相互配合、统筹安排的投入机制。以县为单位，以农业和农村发展规划为依据，以主导产业、优势区域和重点项目为平台，积极探索农业综合开发资金与扶贫开发、生态建设、农村中小型基础设施建设等其他支农资金相互配合、统筹安排的投入机制，通过“渠道不变，捆绑使用”的办法，努力提高财政支农资金整体使用效益。

　　采取有效措施，进一步突出开发重点。第一，严格控制开发范围。按照“总量控制、适度进出、奖优罚劣、分级管理”的原则，严格控制开发范围。确无开发潜力或工作积极性的开发县（农场），应退出开发范围。第二，加大对粮食主产省份和粮食生产重点县（市、农场）的扶持力度。第三，提高中低产田改造投资比重与投资标准。进一步提高中低产田改造财政投资在土地治理项目中的比重，鼓励有条件的省份特别是粮食主产省份，把土地治理项目财政投资全部安排用于中低产田改造；逐步提高中低产田改造的投资标准，大力发展节水灌溉和旱作节水农业。第四，连片治理，规模开发。努力提高中低产田改造的规模效益。第五，重点扶持辐射带动作用比较强、经济效益比较好、市场竞争优势明显、科技含量比较高的农业产业化龙头企业，促进优势农产品加工转化增值。第六，加大土地治理项目和产业化经营项目统筹安排力度。第七，开展农业综合开发新农村建设示范区工作。努力探索不同地区农业综合开发推进新农村建设的具体模式。

　　严格加强管理，确保项目建设质量和资金使用效果。首先要强化资金管理。根据公开、公平、公正和奖优罚劣原则，改进和完善财政资金分配综合因素法。全面推行并严格执行专人管理、专账核算、专款专用制度和财政无偿资金县级报账制度。逐步推行财政有偿资金委托银行贷款制，健全财政有偿资金发放风险抵押制度，建立正常的呆坏账核销制度，努力降低财政有偿资金投放风险。实行项目资金公告（公示）制度，加强监督检查，逐步加大社会中介机构参与监督检查的力度，建立开发资金使用监测和绩效考核制度，确保开发资金安全运行和有效使用。其次要加强项目管理。三要加强建后工程管护。农业综合开发的工程设施要明晰产权归属，采取承包、租赁、拍卖、业主负责、股份合作、建立农民用水者协会等灵活多样的经营方式和运行机制，落实管护主体，健全管护制度，因地制宜地加强工程管护，确保工程长久发挥效益。

作者：王建国 (作者系国家农业综合开发办公室主任）